Uma das mais importantes novidades decorrentes da reforma tributária empreendida por meio da Emenda Constitucional nº 132/2023 foi a profunda alteração na arquitetura constitucional do sistema tributário brasileiro, materializada na redefinição da titularidade em relação à institucionalização, arrecadação, distribuição e julgamento do contencioso administrativo da tributação sobre o consumo. Com efeito, ao substituir o ICMS e o ISS pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), referida Emenda retirou dos Estados membros e Municípios a sua competência e a atribuiu a um órgão centralizado, denominado Comitê Gestor do IBS. A reforma incidiu diretamente sobre o núcleo normativo da autonomia financeira dos entes subnacionais, enquanto elemento estruturante da forma federativa de Estado.
A autonomia federativa, enquanto princípio constitucional implícito e cláusula estruturante do pacto federativo, manifesta-se, no plano financeiro, pela conjugação de dois vetores normativos: (i) a atribuição de competências tributárias próprias e exclusivas e (ii) a garantia de transferências intergovernamentais suficientes e estáveis. O compartilhamento das competências estaduais e municipais relativas ao ICMS e ao ISS, ainda que acompanhada de mecanismos de participação, representa alteração substancial do modelo constitucional de repartição de competências, devendo ser analisada à luz dos limites materiais impostos à reforma constitucional (artigo 60, §4, inciso I da CF/88).
Dentre os pontos da reforma, chama a atenção a composição do Conselho Deliberativo do Comitê Gestor. Isto porque é composto, exclusivamente, por representantes dos Estados, Distrito Federal e dos Municípios. Não há a participação da União, o que revela a preocupação em preservar a titularidade subnacional do imposto. O sistema de votação, por sua vez, busca compatibilizar 2 (dois) vetores constitucionais: de um lado, a igualdade federativa entre os entes, e, de outro, a legitimidade democrática associada à dimensão populacional. As deliberações não se limitam a uma lógica de maioria simples, mas exigem quóruns qualificados com distintos critérios de votação (dentre eles a maioria nos dois blocos federativos – Estados membros e Municípios).
Vale lembrar que a Constituição de 1988 adotou um modelo de federalismo cooperativo, no qual a descentralização fiscal ocupa posição central. Nesse arranjo, as transferências intergovernamentais (diretas ou indiretas, condicionadas ou incondicionadas) não possuem natureza meramente graciosa, mas integram o desenho normativo de preservação da autonomia decisória dos entes subnacionais. A preferência constitucional por transferências não
condicionadas busca evitar a subordinação material dos entes descentralizados à União, assegurando-lhes liberdade de alocação orçamentária.
Ocorre, contudo, que a experiência histórica do federalismo fiscal brasileiro, especialmente a partir da década de 1990, consagrou um movimento de centralização promovido pela União, mediante expansão das contribuições sociais e da CIDE, em resposta à descentralização consagrada pela Constituição de 1988. Tal dinâmica gerou conflitos federativos tanto horizontais, notadamente a guerra fiscal entre Estados, quanto verticais, relacionados ao endividamento subnacional e ao ônus financeiro da dívida pública.
O Comitê Gestor do IBS, introduzido pela Emenda Constitucional n.º 132/2023, pela Lei Complementar n.º 214/2025, bem como pelo PLP 108/2024, que acabou de ser aprovada na Câmara de Deputados, apresenta-se, nesse contexto, como uma entidade pública de regime especial, dotada de autonomia técnica, administrativa, orçamentária e financeira, assumindo funções normativas, operacionais e de coordenação federativa. Dogmaticamente, trata-se de um órgão interestatal de gestão compartilhada de competência tributária, cuja existência tensiona o modelo clássico de titularidade tributária descentralizada.
Entre suas atribuições centrais estão a edição de regulamento único do IBS, a uniformização da interpretação da legislação tributária, a arrecadação e a repartição do produto da arrecadação entre os entes federados, bem como a coordenação da fiscalização, do contencioso administrativo e da cobrança judicial. Embora a titularidade formal da receita permaneça com Estados e Municípios, a centralização decisória e operacional suscita questionamentos quanto à efetividade da autonomia federativa.
Do ponto de vista comparativo-institucional, o Comitê Gestor do IBS aproxima-se do Comitê Gestor do Simples Nacional, ambos caracterizados como instâncias de administração tributária compartilhada. Há, ainda, o Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz) e o Comitê dos Secretários das Fazendas Estaduais e do Distrito Federal (Comsefaz). Todavia, a experiência do Simples Nacional evidencia o risco de assimetria federativa, na medida em que a União exerce influência predominante em sua composição e funcionamento, o que pode comprometer o equilíbrio federativo pretendido.
Assim, a institucionalização do Comitê Gestor do IBS deve ser analisada não apenas sob o prisma da eficiência arrecadatória e da simplificação tributária (norte da reforma), mas sobretudo à luz dos limites dogmáticos da autonomia federativa, da repartição constitucional de competências e da vedação à centralização excessiva do poder tributário, sob pena de esvaziamento material da forma federativa de Estado. A ausência de participação da União e os critérios de votação podem ser mecanismos que assegurem a harmonia do sistema, mas certamente haverá resistências por parte do Governo Central, que sempre se movimentou no sentido de tolher a autonomia dos demais entes da Federação. Aguardemos, pois, os próximos capítulos.
