O reconhecimento do Estado de Coisas Inconstitucional (ECI) no sistema prisional brasileiro pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADPF n.º 347, recolocou em evidência um problema historicamente negligenciado: a incapacidade do Estado brasileiro de assegurar condições mínimas de cumprimento da pena privativa de liberdade.
A discussão pública que envolve o encarceramento tem se concentrado na superlotação carcerária, na falta de vagas, na precariedade estrutural dos estabelecimentos penais e na necessidade de ampliação dos investimentos públicos. Pouco se discute, contudo, uma questão anterior e mais elementar: quem efetivamente financia a execução penal no Brasil?
A resposta exige, em um primeiro momento, a compreensão do arranjo federativo brasileiro. A Constituição Federal atribui à União a competência privativa para legislar sobre direito penal e processual penal (art. 22, I) e competência concorrente em matéria penitenciária (art. 24, I). É a União que define os crimes, as penas, os regimes de cumprimento e as regras gerais da execução penal. Entretanto, a implementação material dessas escolhas normativas recai, em grande medida, sobre os Estados-membros. São os Estados que constroem e mantêm estabelecimentos penais, organizam departamentos penitenciários, contratam policiais penais, custeiam alimentação, transporte, assistência material e executam parcela significativa das obrigações decorrentes da Lei de Execução Penal (Lei n.º 7.210/1984).
Forma-se, assim, uma peculiar assimetria federativa. A produção normativa permanece concentrada no plano federal, enquanto a responsabilidade financeira pela execução cotidiana da pena é descentralizada. Em outras palavras, quem legisla não suporta integralmente os custos de suas decisões e quem suporta os custos possui reduzida capacidade de influenciar o processo legislativo que os produz.
Essa característica se torna particularmente relevante quando observada a expansão contínua do encarceramento brasileiro. Segundo dados do Conselho Nacional de Justiça, o Brasil ultrapassou a marca de 900 mil pessoas privadas de liberdade em 2024. No Estado do Paraná, objeto de recente estudo desenvolvido a partir do Plano Estadual Pena Justa, a população prisional alcançou mais de 47 mil pessoas privadas de liberdade em 2025, embora a capacidade instalada seja significativamente inferior. O próprio Plano Estadual registrou crescimento líquido de aproximadamente 14,5 novos ingressos por dia no sistema penitenciário paranaense. Trata-se de uma dinâmica que produz custos permanentes e cumulativos para os entes responsáveis pela execução da pena.
O problema, contudo, não se limita ao aumento das despesas. Existe uma dificuldade ainda mais grave: a invisibilidade orçamentária da execução penal. E aqui, não basta a análise da assimetria federativa, torna-se fundamental a compreensão dos orçamentos e dos diálogos institucionais entre os Poderes (em especial o Executivo e o Judiciário) e órgãos constitucionais, como o Ministério Público e a Defensoria Pública.
Embora a execução da pena envolva a atuação simultânea do Poder Executivo, do Poder Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, não existe, atualmente, um instrumento capaz de identificar com clareza o custo global dessa função. As despesas permanecem dispersas em diferentes programas governamentais, ações orçamentárias e unidades administrativas. O orçamento do sistema penitenciário aparece parcialmente nos órgãos de administração penitenciária. As despesas relacionadas às Varas de Execução Penal permanecem absorvidas pelos orçamentos gerais dos tribunais. O mesmo ocorre com a atuação do Ministério Público e da Defensoria Pública.
O resultado é paradoxal. O Estado brasileiro conhece o número de presos, o número de vagas, o déficit de servidores e o crescimento da população carcerária. Entretanto, não consegue responder, de forma objetiva, quanto custa a execução da pena como função estatal integrada.
A fragmentação compromete não apenas a transparência, mas também a própria racionalidade do planejamento público. O Plano Pena Justa, por exemplo, estabelece metas relacionadas à redução da superlotação, ampliação da infraestrutura, fortalecimento das políticas de reinserção social e aperfeiçoamento da gestão processual. Todavia, a concretização dessas medidas depende da coordenação de múltiplos orçamentos autônomos, pertencentes a diferentes Poderes e órgãos constitucionais, sem que exista mecanismo normativo capaz de consolidar informações, estabelecer prioridades comuns ou conferir
visibilidade ao conjunto das despesas envolvidas.
Sob a perspectiva do Direito Financeiro, o problema revela uma deficiência institucional importante. A Lei n.º 4.320/1964 e os instrumentos tradicionais de planejamento (Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual) foram estruturados para organizar despesas por órgão, função e programa. Não foram concebidos para permitir a visualização de processos complexos e transversais, como a execução penal. O resultado é uma função pública cuja responsabilidade é compartilhada (em especial entre os Poderes Executivo e Judiciário), mas cujo financiamento permanece fragmentado.
Por essa razão, talvez seja o momento de discutir a construção de um Orçamento da Execução Penal, inspirado em experiências já consolidadas de organização temática do gasto público, como o Orçamento da Criança e do Adolescente. Não se trata da criação de uma nova peça orçamentária nem da ruptura com o princípio da unidade orçamentária. Trata-se da criação de mecanismos de identificação, consolidação e transparência das despesas relacionadas à execução da pena, permitindo que sociedade, órgãos de controle e gestores públicos compreendam quanto se gasta, onde se gasta e quais
resultados são produzidos.
A crise prisional brasileira não decorre exclusivamente da falta de recursos. Ela também decorre da ausência de instrumentos capazes de tornar visível o custo das escolhas legislativas e judiciais que alimentam o encarceramento. Enquanto a execução penal permanecer invisível no orçamento público, continuará existindo um descompasso entre as obrigações impostas pelo sistema de justiça e a capacidade material do Estado de cumpri-las.
E nenhum plano de transformação institucional será capaz de superar esse obstáculo sem enfrentar, antes, a pergunta mais básica de todas: quem paga a conta da execução penal no Brasil?
A discussão acima assume especial relevância no atual contexto de elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias para o exercício de 2027. A oportunidade é particularmente importante porque a superação do Estado de Coisas Inconstitucional reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal não depende apenas da previsão genérica de recursos para o sistema penitenciário, mas da construção de instrumentos capazes de conferir transparência, coordenação e racionalidade ao financiamento da execução penal para garantir a sustentabilidade do sistema. Antes de discutir a ampliação de despesas, é necessário compreender onde os recursos são aplicados, quais instituições participam da execução da pena e quais custos permanecem invisíveis nos instrumentos tradicionais de planejamento e orçamento.
A LDO, por sua própria natureza, constitui o espaço adequado para esse debate. É nela que podem ser estabelecidas diretrizes voltadas à identificação, ao monitoramento e à integração das despesas relacionadas à execução penal, permitindo que os diferentes Poderes e órgãos constitucionais envolvidos atuem de forma coordenada. Sem transparência e sem informações adequadas, a implementação das metas previstas no Plano Pena Justa corre o risco de permanecer restrita ao plano das intenções institucionais.
Por fim, destaco que sobre a matéria, merece destaque o artigo “A Arquitetura do Colapso: Execução Penal, Opacidade Fiscal e Déficit Democrático no Brasil”, publicado na mais recente edição da Revista CNJ, em coautoria com a Professora Allana Campos Marques. O estudo demonstra que o enfrentamento da crise prisional não depende apenas do aumento de recursos financeiros, mas da revisão do próprio arranjo institucional que organiza a execução penal no Brasil. A pesquisa propõe a construção de mecanismos de transparência fiscal capazes de tornar visíveis os custos da execução da pena, permitindo que o planejamento orçamentário deixe de reproduzir a fragmentação atualmente existente e passe a constituir instrumento efetivo de implementação das condutas previstas no Plano Pena Justa.
Segue o link de acesso do artigo: https://doi.org/10.54829/revistacnj.v10i1.1025
