A Reforma Tributária costuma ser apresentada como uma grande simplificação do sistema tributário brasileiro. E, sob muitos aspectos, é exatamente isso que pretende realizar. A substituição de tributos, a uniformização da legislação, a tributação no destino e a criação do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) modificam profundamente a tributação sobre o consumo. Há, entretanto, uma transformação menos visível em curso. A Reforma não altera apenas os tributos que Estados e Municípios arrecadam. Ela modifica a própria maneira pela qual esses entes exercerão sua administração tributária.
Até aqui, ICMS e ISS estiveram associados a estruturas administrativas próprias de Estados e Municípios. Com o IBS, essa lógica muda. A Constituição determina que Estados, Distrito Federal e Municípios exerçam de forma integrada as competências administrativas relativas ao novo imposto, por intermédio do Comitê Gestor do IBS (CGIBS). Fiscalização, lançamento e cobrança continuam contando com a atuação das administrações tributárias estaduais e municipais, mas passam a funcionar dentro de uma estrutura comum, com compartilhamento de informações, possibilidade de atuação conjunta e coordenação institucional. A competência permanece descentralizada; o seu exercício, porém, deixa de ser inteiramente autônomo.
A mudança pode ser percebida em uma operação cotidiana. Imagine-se uma empresa localizada em Curitiba que venda uma mercadoria a um consumidor de Florianópolis. No novo sistema, a localização do fornecedor deixa de determinar o destino da receita: o IBS será devido ao Estado e ao Município de destino. Ao mesmo tempo, as informações da operação circularão em uma infraestrutura compartilhada, e a fiscalização poderá envolver administrações tributárias que não correspondem necessariamente ao ente destinatário da receita. Se antes contribuinte, arrecadação e fiscalização tendiam a se encontrar territorialmente, a Reforma dissocia esses três elementos.
É justamente por isso que o Comitê Gestor assume papel tão relevante. O CGIBS não será simplesmente um órgão encarregado de distribuir dinheiro entre Estados e Municípios. Ele ocupará posição central na coordenação de uma administração tributária que passa a funcionar em rede. A Reforma procura combinar duas ideias que nem sempre convivem facilmente no federalismo: preservar a atuação dos entes subnacionais e, simultaneamente, submetê-la a regras, procedimentos e sistemas comuns. Estados e Municípios continuam no jogo, mas já não jogam isoladamente.
Essa transformação deve ser compreendida dentro de uma trajetória mais longa do federalismo fiscal brasileiro. Desde a estabilização monetária dos anos 1990, a autonomia financeira dos entes subnacionais vem sendo progressivamente condicionada por mecanismos nacionais de coordenação. Refinanciamento das dívidas estaduais, restrições ao endividamento, programas de ajuste fiscal e, finalmente, a Lei de Responsabilidade Fiscal construíram um sistema no qual a autonomia permanece constitucionalmente assegurada, mas seu exercício ocorre dentro de limites nacionais cada vez mais densos. Primeiro, coordenaram-se dívida e despesa. Depois, passaram a ser criados mecanismos de indução relacionados à própria arrecadação.
A Lei de Responsabilidade Fiscal é emblemática nesse processo. Ao exigir dos entes a instituição, a previsão e a “efetiva arrecadação” dos tributos de sua competência, a LRF estabeleceu uma mensagem institucional bastante clara: se Estados e Municípios possuem responsabilidades de gasto, também devem mobilizar adequadamente suas próprias receitas. Ao mesmo tempo em que se elevou o custo do endividamento, aumentou-se o custo da inércia arrecadatória. A responsabilidade fiscal deixou, portanto, de significar apenas gastar menos; passou também a significar arrecadar adequadamente.
A Reforma Tributária dá um passo além. A coordenação nacional alcança agora a própria estrutura de administração tributária. A legislação do IBS será uniforme, as informações serão compartilhadas, as fiscalizações poderão ser conjuntas e o CGIBS coordenará a atuação das administrações estaduais e municipais. Mesmo a União, que não integra o Conselho Superior do Comitê Gestor, ocupa posição relevante nessa arquitetura, porque IBS e CBS foram concebidos como partes de um IVA dual e dependem de permanente harmonização normativa, tecnológica e informacional entre o CGIBS e a administração tributária federal.
Há, portanto, uma alteração importante na autonomia federativa. Estados e Municípios perdem parcelas da capacidade de decidir isoladamente sobre a administração de seus tributos, mas passam a participar de estruturas compartilhadas de decisão. Em linguagem do federalismo, reduz-se parte do self-rule (o espaço de autogoverno) e procura-se fortalecer o shared-rule (a participação nas decisões comuns da Federação). Para os Municípios, essa mudança é especialmente relevante: sem representação própria no Senado Federal, eles passam a participar, ainda que por mecanismos representativos e eleições indiretas, de uma estrutura interfederativa responsável pela administração de um dos principais tributos brasileiros.
Mas participação formal não é sinônimo de igualdade material. E aqui se encontra um dos pontos menos discutidos da Reforma Tributária. O Brasil possui mais de cinco mil Municípios e administrações tributárias profundamente distintas entre si. Grandes Estados e capitais dispõem de estruturas burocráticas, tecnológicas e fiscalizatórias sofisticadas. Pequenos Municípios operam com recursos humanos e tecnológicos muito mais limitados. A Reforma pode uniformizar a legislação do IBS; não pode, por decreto, uniformizar a capacidade administrativa dos entes encarregados de aplicá-la.
A distinção é fundamental porque instituições e organizações não são a mesma coisa. Douglass North, um dos principais autores da Nova Economia Institucional, ensinou que instituições são as “regras do jogo”, enquanto organizações são os atores que atuam dentro dessas regras. A Reforma Tributária modifica profundamente as regras do jogo. Mas Estados e Municípios ingressam no novo sistema carregando suas trajetórias, estruturas administrativas, recursos tecnológicos e capacidades institucionais anteriores. Em outras palavras: a Reforma muda as regras, mas não reconstrói os jogadores.
Essa desigualdade pode produzir consequências relevantes na fiscalização do IBS. A nova legislação estabelece que o produto das multas punitivas pertence aos entes que promoverem a fiscalização. A lógica é compreensível: fiscalizar custa dinheiro. São necessários servidores, tecnologia, inteligência fiscal e estrutura administrativa. Ao permitir que o ente responsável pela fiscalização se aproprie da receita decorrente da multa, a legislação procura aproximar o benefício financeiro do custo administrativo suportado por quem efetivamente fiscaliza.
O incentivo, entretanto, pode produzir resultados diferentes daqueles imaginados pelo legislador. Administrações mais estruturadas podem possuir melhores condições para identificar operações, organizar fiscalizações e assumir procedimentos complexos. Entes menores, diante dos custos envolvidos, podem preferir utilizar informações e provas produzidas por outras administrações. Pode surgir cooperação, mas também competição pela atividade fiscalizatória; pode haver eficiência, mas também concentração da fiscalização nos entes dotados de maior capacidade burocrática e tecnológica. E pode ocorrer o conhecido problema do free rider: alguns participantes beneficiam-se do esforço coletivo sem suportar proporcionalmente seus custos. O desenho institucional cria incentivos; não determina antecipadamente como cada organização reagirá a eles.
Há ainda um problema jurídico que merece atenção. A Lei de Responsabilidade Fiscal continua exigindo a “efetiva arrecadação” dos tributos da competência de cada ente e associa consequências institucionais ao descumprimento desse dever. Essa regra foi concebida em um sistema no qual competência tributária, administração e arrecadação estavam muito mais diretamente ligadas ao próprio Estado ou Município. O IBS rompe parcialmente essa correspondência: sua competência é compartilhada e sua administração, integrada. Por isso, a menor participação de determinado Município em uma fiscalização não pode ser automaticamente confundida com omissão arrecadatória.
Esse problema será particularmente sensível para os Municípios de menor capacidade administrativa. Seria contraditório construir um sistema que estimula compartilhamento de informações, delegação, coordenação e aproveitamento da atividade fiscalizatória realizada por outros entes e, depois, considerar que o Município que utiliza esses mecanismos deixou de promover a “efetiva arrecadação” exigida pela LRF. A interpretação dessa expressão precisará ser
reconstruída à luz da nova realidade constitucional, sob pena de os entes menos estruturados serem duplamente prejudicados: primeiro, por terem menor capacidade de obter as receitas provenientes das multas; depois, por serem tratados como fiscalmente omissos justamente em razão dessa menor capacidade.
Talvez esteja aí um dos grandes desafios da Reforma Tributária. A uniformização jurídica é importante e pode reduzir extraordinariamente a fragmentação do sistema brasileiro. Mas regras iguais aplicadas por organizações profundamente desiguais não produzem necessariamente resultados iguais. Informação, tecnologia, capacidade fiscalizatória e qualidade burocrática tornam-se recursos de poder dentro da nova arquitetura. A centralização, por isso, não precisa mais ocorrer apenas pela transferência formal de competências: ela também pode decorrer de quem controla informações, domina sistemas e possui capacidade institucional para transformar competências jurídicas em ação efetiva.
A Reforma Tributária modifica as regras do jogo do federalismo fiscal brasileiro, mas não elimina a história institucional de seus jogadores. Seu sucesso dependerá, portanto, não apenas da qualidade das novas normas, mas da capacidade de impedir que antigas desigualdades sejam reproduzidas dentro das novas estruturas. O desafio do IBS será transformar coordenação em cooperação sem converter uniformização em concentração. Afinal, uma Federação não se mede apenas pela participação formal de seus entes nas instituições comuns, mas pela capacidade efetiva que cada um deles possui de participar das decisões, exercer suas competências e financiar as políticas públicas pelas quais continua responsável.
