Não há dúvidas de que o Plano Real atingiu o seu principal objetivo: reduzir, de forma permanente, a elevada inflação existente no Brasil. Foi um plano econômico bem formulado, que evitou erros do passado. Desde sua medida heterodoxa (a URV) até a adoção de mecanismos tradicionais (políticas cambiais, monetárias e estruturais), sua introdução na realidade brasileira ocorreu de forma transparente e gradual, permitindo alterações estruturais no federalismo fiscal.
Diferentemente dos demais planos, o Plano Real optou por realizar ajustes estruturais nos orçamentos subnacionais, com o objetivo de equacionar as dívidas. O motivo do ajuste relacionava-se ao fato de que, à época, Estados e Municípios respondiam por cerca de 40% do gasto público total. Referidos ajustes, sob o enfoque dos gastos públicos, variavam desde a implementação de instrumentos de controle até a forte redução dos bancos estaduais. Inclusive, o tratamento das dívidas dos Estados e Municípios era um dos pilares do PAI (Programa de Ação Imediata), lançado em 14 de junho de 1993, como etapa prévia ao plano de estabilização.
Nesse sentido, ponto importante foi a promulgação da Lei nº 8.727/1993, que estabeleceu diretrizes para o refinanciamento das dívidas estaduais e municipais com a União. A Resolução CMN nº 1.966/1993, por sua vez, proibiu empréstimos dos bancos estaduais aos seus controladores. Para o sucesso do programa, foi proposta a Emenda Constitucional nº 3/1993, a qual autorizou que Estados e Municípios concedessem à União, em garantia, as transferências constitucionais e suas próprias receitas.
Segundo Murilo Portugal, o Governo Federal, em 1993, cometeu um grave erro em relação à dívida pública dos entes subnacionais: não utilizar o refinanciamento como instrumento para influenciar a gestão fiscal dos Estados e Municípios. O resultado foi evidente: os Estados mantiveram o pagamento em dia, mas continuaram a se endividar por meio do mercado financeiro e dos próprios bancos.
Dessa forma, em 1995, foi criado o Programa de Apoio à Reestruturação e Ajuste Fiscal dos Estados. Para se beneficiar do programa, caberia ao ente subnacional adotar medidas como redução das despesas com pessoal, observância dos limites constitucionais de remuneração, redução de quadros, adoção de regimes previdenciários e implementação de programas de privatização e concessão. Ou seja, o enfoque permanecia centrado no controle do gasto.
Já em 1996, foi editada a MP nº 1.514, criando o PROES (Programa de Incentivo à Redução da Presença do Estado na Atividade Bancária). A medida buscava reduzir os bancos estaduais por meio de alternativas como privatização, liquidação ou transformação em agências de fomento. Essa política era essencial do ponto de vista macroeconômico, pois os bancos estaduais contribuíam para déficits fiscais e descoordenação das políticas públicas, impactando diretamente a inflação.
A Lei nº 9.496/1997 também representou importante avanço, ao autorizar a União a refinanciar a dívida mobiliária dos Estados.
No ano 2000, a reforma estrutural promovida no âmbito do federalismo fiscal consolidou-se com a Lei de Responsabilidade Fiscal, obrigatória para todos os entes federativos. A partir de então, os Estados passaram a adotar metas fiscais e limites de gasto, especialmente com pessoal e endividamento, este último definido pelo Senado Federal por meio das Resoluções nº 40/2001 e 43/2001.
Em 2014, a Lei Complementar nº 148 representou um marco no reequacionamento da dívida dos entes subnacionais ao redefinir os critérios de atualização dos contratos, substituindo encargos mais gravosos por IPCA acrescido de juros de 4% ao ano, limitados pela taxa Selic. Em complemento, a Lei Complementar nº 151/2015 autorizou a concessão de descontos sobre os saldos devedores.
Em 2016, a Lei Complementar nº 156 ampliou o prazo de pagamento das dívidas e concedeu carência temporária, condicionada ao controle das despesas primárias.
Posteriormente, a Lei Complementar nº 159/2017 instituiu o Regime de Recuperação Fiscal, voltado a entes em grave desequilíbrio, mediante a adoção de um plano obrigatório de ajuste fiscal, com contrapartidas rigorosas e restrições severas.
Já a Lei Complementar nº 178/2021 flexibilizou esse regime diante da pandemia, substituindo sanções por mecanismos de ajuste fiscal.
Por fim, a Lei Complementar nº 212/2025 instituiu o PROPAG, permitindo a renegociação das dívidas com prazos mais longos e juros reduzidos, condicionados à redução do estoque da dívida e à realização de investimentos.
Apesar da Lei de Responsabilidade Fiscal prever normas sobre a receita pública, o foco da União sempre esteve centrado no controle do gasto e do endividamento, dada a relevância do equacionamento da dívida para a estabilidade macroeconômica. Ainda assim, mecanismos de acompanhamento da receita pública foram desenvolvidos, como o SICONFI e o SPED, que permitem à União monitorar, mas não gerir diretamente a arrecadação estadual.
Ocorre, contudo, que essa realidade se altera com a reforma tributária. Com o IBS, passa a existir gestão compartilhada entre o Comitê Gestor e a Receita Federal do Brasil. A União não apenas conhece a arrecadação estadual, mas passa a integrar a própria engrenagem institucional que produz essas informações.
Com o advento da Lei Complementar nº 227/2026, responsável pela instituição do Comitê Gestor do IBS, estabelece-se que o órgão deverá compartilhar informações com a Receita Federal e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, bem como exercer gestão compartilhada dos sistemas de fiscalização do IBS e da CBS. Embora a fiscalização continue sendo exercida pelas administrações tributárias subnacionais, a informação passa a ser compartilhada.
Nota-se, portanto, uma administração tributária integrada, com reforço da coordenação federativa e centralização operacional.
Enfim, desde 1997, com a renegociação das dívidas públicas estaduais, a União passou a exercer controle híbrido sobre o gasto público dos Estados, combinando mecanismos normativos, contratuais e operacionais. Esse arranjo configura uma coordenação federativa assimétrica, na qual a União exerce controle substancial sobre a capacidade de endividamento dos entes subnacionais, tensionando sua autonomia financeira. Com a reforma tributária, essa lógica se aprofunda, consolidando um modelo de autonomia tutelada, no qual a titularidade formal permanece com os entes subnacionais, mas o exercício efetivo de suas competências é significativamente condicionado por estruturas centralizadas de coordenação e controle.
