Fruto de um processo de intensas lutas populares e da participação plural de diversos grupos políticos, a Constituição Federal de 1988 foi promulgada consagrando valores essenciais da sociedade brasileira. Sob a égide da concepção de Estado Social e Democrático de Direito, seus dispositivos adotam uma dimensão material dos direitos fundamentais, tendo por epicentro das promessas constitucionais mulheres e homens que clamam por dignidade e, portanto, por saúde, educação, moradia, trabalho, esporte, lazer e qualidade de vida.
Na esfera de atuação da Administração Pública, a Constituição consagra o princípio democrático como elemento central a informar toda a gestão administrativa.
Ao explicitar um regime jurídico-administrativo ao qual devem se submeter todas as entidades e agentes públicos, a Constituição Cidadã atendeu ao reclamo da doutrina administrativista liderada por Celso Antônio Bandeira de Mello e Romeu Felipe Bacellar Filho, autores que, desde há muito, vinham se pronunciando pela necessidade de democratização da máquina pública.
Nessa perspectiva, foram ampliados os mecanismos de participação popular e de controle social dos serviços públicos, nos termos do art. 37, § 3º, da CF/88. E, na mesma esteira, transformou-se profundamente o próprio controle da Administração Pública.
No desenho constitucional de 1988, os Tribunais de Contas tiveram suas competências significativamente ampliadas e seu papel institucional redimensionado. Ao lado da fiscalização contábil, financeira e orçamentária, o art. 70 incorporou expressamente as dimensões operacional e patrimonial e submeteu a gestão pública não apenas à legalidade, mas também à legitimidade e à economicidade.
Não foi uma alteração meramente semântica. O constituinte abriu espaço para uma compreensão do controle externo que não se limita à análise de legalidade, mas alcança também a qualidade das ações do poder público.
Esse movimento ganhou nova dimensão com a Emenda Constitucional nº 109/2021. Ao inserir o §16 no art. 37, a Constituição passou a determinar expressamente que órgãos e entidades da Administração Pública realizem a avaliação das políticas públicas, inclusive com divulgação do objeto avaliado e dos resultados alcançados.
É nesse ambiente que os Tribunais de Contas vêm assumindo um papel cada vez mais relevante no aperfeiçoamento da gestão pública brasileira.
Ao tratar do controle das políticas públicas, as Cortes de Contas têm aprimorado sua atuação e, porque não dizer, redirecionado o seu foco. Se logo após a promulgação da Constituição de 88 suas atribuições voltavam-se aos achados de irregularidades e à aplicação de sanções, atualmente vêm desempenhando novas funções educadoras, indutoras e articuladoras de políticas públicas, como ressaltam Fabrício Motta e Heloísa Helena Godinho. Admite-se, portanto, que os Tribunais de Contas podem contribuir para a transformação social e para o desenvolvimento mediante o aprimoramento da Administração Pública.
E esse aperfeiçoamento do controle acompanha um movimento do próprio Direito Administrativo brasileiro. Por décadas, construímos uma dogmática extremamente sofisticada sobre os limites da atuação administrativa. Institutos como o ato administrativo, as licitações e os contratos públicos, o poder de polícia e a prestação dos serviços públicos são usualmente estudados e ensinados sob a perspectiva do controle. Na grande maioria dos nossos cursos e manuais, desenvolvemos uma sólida construção teórica voltada à identificação de ilegalidades, à contenção dos excessos no exercício do poder e à responsabilização dos agentes públicos.
Essa construção foi e continua sendo indispensável. Trata-se de uma conquista do Estado Democrático de Direito. Mas precisamos admitir que não é a abordagem mais apropriada para responder aos desafios da Administração Pública contemporânea.
Os problemas concretos que se apresentam à Administração não chegam organizados segundo os capítulos dos nossos manuais. A evasão escolar não pode ser compreendida apenas sob o olhar do ato administrativo. A insuficiência da atenção básica em saúde não se resolve apenas por meio de compras públicas de medicamentos. O déficit habitacional não será superado apenas mediante contratos para a construção de casas populares. O enfrentamento das mudanças climáticas, por sua vez, tampouco se esgota nos instrumentos de fomento à proteção do meio ambiente.
Dada a extrema complexidade com que se apresentam os problemas públicos, seu enfrentamento exige a articulação de competências e a construção de arranjos institucionais que viabilizem a atuação conjunta de diferentes atores e a mobilização de recursos. Para tanto, é preciso contar com informações e evidências empíricas e científicas, assim como selecionar instrumentos jurídicos adequados aos objetivos previamente definidos.
É nesse contexto que autoras e autores como Maria Paula Dallari Bucci, Vanice Regina Lírio do Valle, Caroline Müller Bitencourt, Saulo de Oliveira Pinto Coelho, Fabrício Motta e Janriê Rodrigues Reck, dentre tantos outros, vêm defendendo uma abordagem jurídica que permita compreender as políticas públicas em toda a complexidade de sua formulação e implementação. Essa perspectiva também exige repensar o próprio ensino do Direito Administrativo, que não pode estar direcionado apenas à formação de controladores e litigantes, mas deve preparar operadores do Direito capazes de compreender a gestão pública e participar de seus processos de planejamento, implementação, monitoramento e avaliação.
Precisamos, portanto, avançar na construção teórica dos instrumentos que permitam compreender não apenas os limites da ação administrativa, mas também as condições necessárias para que a Administração consiga agir adequadamente. É precisamente nessa dimensão que políticas públicas e controle se encontram.Parte superior do formulárioParte inferior do formulário
Uma política pública exige que o problema seja identificado e suas causas compreendidas. Exige definição de objetivos, destinatários e prioridades. Exige escolha de instrumentos, distribuição de competências, disponibilidade de recursos, estabelecimento de metas, indicadores e prazos. Depois, exige implementação, monitoramento, avaliação, correção e novo planejamento.
E o controle pode participar desse processo não apenas apontando erros, mas produzindo condições para que a Administração acerte. Essa talvez seja uma das transformações mais interessantes na atuação contemporânea dos Tribunais de Contas. Auditorias operacionais, recomendações, capacitações, produção de indicadores, compartilhamento de dados e disseminação de boas práticas revelam uma dimensão do controle que não se confunde necessariamente com responsabilização. Trata-se de uma atuação orientativa, capaz de identificar fragilidades e induzir o aperfeiçoamento da gestão.
Em outra oportunidade, denominei essa atuação de controle soft: um controle voltado à orientação, à recomendação e ao redirecionamento da gestão, preservada a deferência devida às escolhas do legislador e do administrador. Nos Municípios, essa atuação assume especial relevância.
As capacidades institucionais municipais são profundamente desiguais. Há diferenças significativas na estrutura administrativa, na disponibilidade de servidores qualificados, na produção e utilização de dados, nos sistemas de informação e, especialmente, na capacidade de planejar, monitorar e avaliar políticas públicas. Por isso, controlar políticas públicas municipais exige considerar essa realidade.
E talvez um dos grandes potenciais dos Tribunais de Contas esteja justamente na posição institucional privilegiada que ocupam: ao acompanhar diferentes Municípios, podem produzir informações, identificar dificuldades recorrentes, reconhecer experiências bem-sucedidas e disseminar conhecimento capaz de fortalecer as capacidades administrativas locais. O controle passa, então, a ter também uma dimensão de aprendizagem institucional.
No Paraná, o Programa de Avaliação de Contas Municipais de Governo – PROGOV oferece uma experiência particularmente interessante dessa transformação. Instituído em 2021, o Programa incorporou à análise das contas municipais a avaliação da atuação governamental em áreas essenciais, permitindo que o controle avance sobre a implementação e os resultados das políticas públicas.
Mais importante do que o instrumento isoladamente considerado é a mudança de perspectiva que ele representa: as contas públicas também precisam ser compreendidas a partir daquilo que os recursos públicos conseguem produzir na realidade.
Avançando, ainda, nessa análise, é preciso reconhecer que a avaliação dos resultados exige parâmetros que sejam definidos pelos gestores públicos, em face dos compromissos constitucionais atribuídos aos Municípios. Assim, para saber se determinada política pública funcionou, é preciso conhecer qual problema pretendia enfrentar, quais objetivos foram definidos, quais resultados eram esperados, em quanto tempo deveriam ser alcançados e mediante quais indicadores seriam avaliados.
Por isso, talvez uma das contribuições mais relevantes do controle das políticas públicas seja anterior à própria avaliação: induzir planejamento. E, nesse aspecto, a experiência do PROGOV mostra-se especialmente interessante. Ao exigir dos Municípios informações sobre a organização e a execução de suas políticas públicas, o Programa não apenas produz elementos para que o Tribunal avalie a atuação governamental, mas estimula a própria Administração a conhecer melhor suas ações, explicitar objetivos, produzir dados, acompanhar indicadores e identificar fragilidades que demandam correção. O controle passa, assim, a contribuir para a construção das condições institucionais necessárias a uma gestão pública mais planejada e orientada a resultados no âmbito dos Municípios.
Não se trata de o controlador elaborar a política pública pelo gestor. As escolhas originárias sobre prioridades, objetivos e instrumentos continuam pertencendo aos agentes constitucional e democraticamente legitimados para formulá-las. O que se busca, com esse novo dimensionamento das atribuições das Cortes de Contas é criar um ambiente institucional no qual governar bem exija planejar, justificar, monitorar e avaliar.
E essa nova abordagem aperfeiçoa a relação entre controle e gestão, produzindo externalidades positivas. Quanto melhor a Administração planeja, explicita seus objetivos e estabelece previamente seus indicadores, melhores serão os parâmetros disponíveis para o controle. E quanto mais o Tribunal produz informação qualificada, identifica fragilidades e apresenta recomendações fundamentadas, mais elementos oferece para que as decisões administrativas seguintes sejam aprimoradas. Há, em concreto, a possibilidade de retroalimentação institucional.
Nesse aspecto, é particularmente relevante que o próprio PROGOV esteja submetido a processos de revisão e aperfeiçoamento metodológico. Uma instituição que pretende fomentar avaliação das políticas públicas também precisa estar aberta à avaliação dos seus próprios instrumentos. É a mesma lógica de aprendizagem contínua que deve orientar a Administração Pública.
E talvez possamos, finalmente, voltar à pergunta do título: quem governa o Município?
A resposta constitucional permanece inequívoca: governam aqueles que receberam legitimidade democrática para formular e implementar as escolhas públicas, apoiados por uma Administração profissional e tecnicamente capacitada.
Mas isso não significa que governar seja uma tarefa institucionalmente solitária. Se queremos Municípios capazes de transformar os compromissos constitucionais em resultados concretos, precisamos fortalecer as condições para que a Administração consiga agir. E os Tribunais de Contas podem ser atores fundamentais nesse processo.
Portanto, ao lado das essenciais funções de fiscalização e responsabilização, nas hipóteses cabíveis, os Tribunais de Contas contribuem para o aperfeiçoamento da gestão pública ao orientar, produzir conhecimento, qualificar capacidades administrativas, induzir planejamento e avaliar resultados.
Talvez esse seja um dos caminhos para o controle externo da Administração Pública do nosso tempo: não apenas identificar os ilícitos e erros praticados, mas contribuir, dentro de suas competências constitucionais, para construir as condições institucionais para que a Administração possa acertar.
