Porque a passagem de ônibus é tão cara e o que fazer para diminui-la

No dia 28 do último mês, foi anunciado um reajuste de 22% na tarifa de ônibus de Curitiba. Com o aumento, que fez a passagem passar de R$ 4,50 para R$ 5,50, a capital paranaense passou a dividir o posto de capital com a tarifa mais cara do país com Brasília. Já na última quinta-feira, dia 3 de março, houve protestos convocados por movimentos estudantis e partidos políticos questionando o novo valor, considerado abusivo. Espera-se que haja novas mobilizações nesse mesmo sentido nos próximos dias.

Por que a tarifa de ônibus em Curitiba é tão cara? O que o poder público municipal pode fazer para buscar diminui-la? Essas são as principais questões que serão esclarecidas no presente texto. O tema carrega uma certa complexidade, razão pela qual este artigo terá que se estender um pouco, contudo o esforço é necessário para o debate, uma vez que tudo que envolve o transporte público acaba sendo nebuloso para a maioria dos cidadãos.

Nas linhas que se seguem, será explicado de maneira geral como funciona o atual contrato de transporte público, como se chega ao valor da tarifa ao usuário e porque ela vem subindo tanto e, por fim, serão listadas possíveis medidas que poderiam reduzir o preço da passagem, tanto no atual contrato quanto em uma futura licitação.

O contrato atual

O contrato atual, que abrange a “prestação e exploração dos serviços de transporte coletivo público”, foi firmado em 2010 a partir de uma licitação que dividiu o território do município em três lotes, tendo uma área neutra no centro da cidade. Inicialmente, as linhas metropolitanas também integravam esse contrato, que hoje estão sob a responsabilidade da Comec (Coordenação da Região Metropolitana de Curitiba). O contrato tem vigência por 15 anos, logo expira em 2025, mas pode ser estendido por até 10 anos se houver investimentos significativos que justifiquem uma prorrogação.

A atual lei municipal do transporte coletivo de Curitiba determina que a licitação seja realizada pelo menor custo quilométrico. É importante notar que à época da licitação apenas três consórcios, compostos pela união de várias empresas que já atuavam no transporte coletivo de Curitiba, participaram do processo. Cada um dos consórcios disputou um único lote, oferecendo o preço máximo previsto no edital, de modo que não houve nenhuma redução no custo no momento da licitação. Tais informações demonstram que não houve concorrência de fato no processo licitatório.

Outro fator importante é que, ao contrário do que muitos acreditam, as empresas concessionárias são remuneradas não pela tarifa que o usuário paga, mas pela tarifa técnica, cuja metodologia de cálculo será explicada em mais detalhes no próximo tópico. Durante o auge da pandemia, contudo, foi criado um regime emergencial de transporte coletivo, do qual decorreu a redução da frota em circulação e a suspensão temporária da tarifa técnica, de modo que a remuneração das empresas se deu por quilômetro rodado. Esse regime foi justificado pois a queda brusca no número de passageiros, resultante da pandemia, inviabilizou financeiramente a continuidade do sistema nos moldes que haviam sido previamente definidos. No entanto, desde o início deste mês de março as empresas voltaram a ser remuneradas pela tarifa técnica, data que coincide com o reajuste que é o objeto deste artigo.

Como é calculada a tarifa para o usuário?

O preço da passagem que o usuário paga é dado pela tarifa técnica menos o valor do subsídio dado ao transporte público. O montante do subsídio é politicamente determinado com base na disponibilidade orçamentária e nas prioridades definidas pelo poder público, e sai em parte dos cofres da Prefeitura e em parte dos cofres do governo do estado. Se a tarifa técnica sobe muito, para se manter o valor da passagem constante é necessário um aumento do subsídio na mesma proporção. Alternativamente, caso o valor da tarifa técnica se reduza, a despesa com o subsídio pode diminuir. Dessa forma, como há tanto restrições financeiras quanto políticas para que o subsídio seja aumentado, o principal determinante do preço da passagem acaba sendo a tarifa técnica. Logo, é fundamental que se entenda de que maneira esta é calculada.

Chega-se no valor da tarifa técnica a partir do custo médio por quilômetro da frota de ônibus, acrescido da rentabilidade, dividido pela razão entre o número de passageiros pagantes e a quilometragem rodada. Trocando em miúdos: se os custos e a quilometragem sobem, a tarifa técnica sobe; se o número de passageiros pagantes sobe, a mesma cai. Vale mencionar que tanto os custos quanto a rentabilidade foram acordados no contrato de 2010, e são reajustados de acordo com as regras que estavam previstas no edital. Entram nos custos todos os gastos necessários para a operação da frota, como combustíveis, lubrificantes, pessoal, manutenção, etc. Já a rentabilidade é baseada no valor estimado da frota de ônibus. Quanto ao número de passageiros pagantes e a quilometragem rodada, estes são baseados em números reais auferidos pela URBS.

O valor da tarifa técnica é revisado anualmente ou, de maneira alternativa, quando um dos custos que a compõem tem uma variação maior do que 5%.

Por que o preço da passagem está subindo tanto?

Como dito anteriormente, a tarifa ao usuário acaba sendo em grande parte determinada pela tarifa técnica. Como esta vem aumentando muito, aquela acaba subindo numa proporção parecida. O principal fator que vem causando esses acréscimos são os próprios custos. Enquanto a tarifa técnica aumentou em 170% desde 2010, os custos aumentaram em 130%. O restante da diferença é explicada pela queda na razão entre passageiros pagantes e quilometragem rodada, que foi fortemente puxada por uma redução no primeiro fator. Enquanto o número de passageiros pagantes era de 18.8 milhões por mês em 2015, no cálculo atual esse número foi estimado em apenas 11.6 milhões. A quilometragem rodada também caiu de lá para cá, mas não o suficiente para compensar a queda no número de passageiros pagantes.

O motivo pelo qual os custos subiram tanto nesse período não é misterioso: a inflação paulatinamente corrói o poder de compra da moeda, fazendo com que seja necessária uma quantidade cada vez maior de dinheiro para adquirir uma mesma quantidade de produtos. Se isso é verdade para as famílias, não é diferente para as empresas de ônibus, que veem o preço de seus principais insumos, como combustíveis, lubrificantes, mão de obra, entre outros, aumentarem de preço ao longo do tempo.

Já a queda no número de passageiros é um fenômeno mais complexo e que provavelmente é explicada por uma combinação de fatores. Podemos citar como variáveis que possivelmente influíram na redução no número de usuários do transporte público municipal nos últimos anos: aumento do desemprego a partir da crise de 2015, reduzindo a quantidade de deslocamentos diários da população desocupada; incremento do uso do transporte individual; surgimento dos aplicativos de motoristas particulares, introduzindo um elemento de competição de mercado; e o advento da pandemia e quarentenas temporárias, que desencadearam uma mudança permanente em muitas empresas que passaram a autorizar o trabalho remoto.

Como reduzir o preço da passagem de ônibus?

Depois de esclarecido como funciona a atual concessão de transporte público de Curitiba e como se chega no valor da passagem, vamos ao X da questão: de quais maneiras a tarifa ao usuário poderia ser reduzida? Podemos quebrar esse problema em dois. Primeiro, de que forma poderia ser diminuído o preço da passagem dentro do atual contrato, que vai até setembro de 2025 se não houver nenhuma prorrogação. Em segundo lugar, como seria possível atingir esse mesmo objetivo em uma futura licitação.

Antes de mergulhar nas possíveis soluções, no entanto, é importante deixar claro que não há uma saída fácil para o nó que virou o transporte coletivo de Curitiba. Todas as sugestões que aqui colocamos tem prós e contras, que devem ser pesados pelo poder público antes de uma eventual implementação. Abaixo serão listadas, de maneira não exaustiva, várias medidas que poderiam contribuir para o objetivo proposto, para a avaliação do leitor. Na conclusão que se seguirá, colocaremos a opinião dos autores sobre quais dessas soluções seriam mais efetivas e desejáveis.

Na concessão atual

Existem quatro fatores que influenciam no preço da tarifa ao usuário dentro do atual modelo: os custos, o valor do subsídio, a quilometragem rodada e o número de passageiros pagantes. Quanto aos custos, o poder público pouco pode fazer, pois eles são indexados por contrato e o município não possui quase nenhuma ingerência sobre os mesmos. É no subsídio, na quilometragem e no número de passageiros que estão as principais soluções.

Em primeiro lugar, a maneira mais simples de se diminuir o valor da passagem é aumentando o subsídio, que hoje é pago em parte pela Prefeitura e em parte pelo governo do estado. Contudo, embora não pareça tão óbvio para alguns, aumentar o subsídio também tem os seus contras. Como a economia brasileira está patinando há anos, o orçamento tanto municipal quanto estadual vem crescendo pouco em termos reais. Dessa forma, aumentar as despesas com uma rubrica implica, quase que necessariamente, em retirar recursos de outra. Ou seja, mesmo que o aumento do subsídio seja plausível em algum nível, talvez não seja possível nem desejável que ele suba muito. Por mais que o transporte coletivo seja essencial, não parece ser sensato retirar recursos da saúde e da educação para subsidiá-lo, por exemplo.

As outras formas de se reduzir o valor da tarifa implicam em ou diminuir a quilometragem rodada ou aumentar o número de passageiros pagantes. Existem várias maneiras para que esses objetivos possam ser atingidos. No caso da quilometragem, a principal medida que poderia ser tomada seria a eliminação de linhas que são deficitárias. Em outras palavras, acabar com trajetos de ônibus que atendem poucos passageiros. Algumas ações que iriam nesse sentido: evitar sobreposições de linhas, alterar os itinerários ou alternar horários de trajetos parcialmente coincidentes. Evidentemente, os usuários que fossem atingidos por essas mudanças acabariam saindo prejudicados.

Para aumentar o número de passageiros pagantes, o leque de opções é mais amplo. Gratuidades e descontos na tarifa poderiam ser revisados. Existem gratuidades previstas na Constituição, como a garantida para idosos acima de 65 anos, e outras que parecem se justificar do ponto de vista social, como as isenções para inválidos e pessoas com deficiência. Porém, há outras categorias que recebem esses benefícios sem que se possa enxergar exatamente o porquê. É o caso de guardas municipais e policiais militares, que obtiveram essa benesse graças a leis municipais.

Outra proposta interessante seria expandir para mais linhas a tarifa reduzida em horário de pico, que já existe para alguns trajetos. Essa medida poderia ajudar a diminuir a tarifa “cheia” de duas formas. Primeiro, trazendo mais passageiros para o sistema, desde que esse aumento nos passageiros se desse em uma proporção maior do que o respectivo desconto. Em segundo lugar, se a demanda fosse de fato deslocada dos horários de pico e distribuída de maneira mais uniforme ao longo do dia, haveria uma menor necessidade de ônibus rodando nos momentos de maior demanda, diminuindo a necessidade de capital fixo e, portanto, os custos das empresas concessionárias. Indo na mesma direção, a integração temporal, que permite ao usuário pagar somente uma passagem e pegar mais de um ônibus em um determinado intervalo de tempo, poderia ser expandida para mais linhas da capital.

Por fim, criar desincentivos ao transporte individual também poderia auxiliar a trazer mais usuários para o sistema de transporte público. Talvez a alternativa mais polêmica dentro desse escopo seja o pedágio urbano. Entretanto, há outras medidas menos radicais que poderiam ser implementadas, como expansão das faixas exclusivas para ônibus e uma maior taxação de terrenos utilizados como estacionamento em áreas densamente povoadas. Adicionalmente, no caso do pedágio urbano e da taxação sobre estacionamentos, os valores arrecadados poderiam ser vinculados ao sistema de transporte, aumentando o valor do subsídio. Vale notar que essas propostas trariam impactos positivos tanto para o transporte coletivo quanto em outras áreas, como o meio-ambiente e até mesmo a saúde pública, pois reduziriam as externalidades negativas decorrentes do uso do transporte individual, principalmente a poluição.

Numa concessão futura

Existem vários pontos que poderiam ser discutidos e eventualmente melhorados numa futura licitação do transporte coletivo municipal. Esses pontos vão desde questões de menor complexidade, como revisar alguns dos indexadores utilizados para reajustar os custos, a questões mais complexas e que devem ser examinadas com maior cuidado pelo poder público.

Examinando o sistema de transporte de Curitiba holisticamente, entretanto, é inevitável concluir que o principal problema do nosso atual modelo é falta de concorrência. Como citado anteriormente, apenas três consórcios participaram da licitação de 2010, cada um deles fazendo uma proposta para um dos três lotes ofertados. Ou seja, não houve nenhuma concorrência. Devido a essa falta de competição, não ocorreu redução alguma nos custos praticados após o processo licitatório.

Podemos mencionar algumas razões para essa ausência de concorrência. Primeiramente, os investimentos exigidos pelo edital eram bastante significativos, tanto pelo valor da frota necessária para operar cada um dos lotes quanto por exigências puramente financeiras, como o valor de outorga e a exigência de garantias contratuais, que foram respectivamente de 252 e 30 milhões de reais. A principal maneira de evitar esse empecilho à competição é quebrar o contrato em lotes menores, permitindo que empresas com menos recursos financeiros também possam participar da licitação.

Em segundo lugar, o fato das empresas que já operam no sistema contarem com garagens bem localizadas para atender ao transporte coletivo provê uma vantagem competitiva imensa ante eventuais entrantes. Como não há uma grande oferta de imóveis na cidade que poderiam exercer essa função e como os investimentos para adquirir ou alugar um local com essas características seriam provavelmente vultuosos, isso constitui um problema para a concorrência.

Há diferentes formas de lidar com essa questão. Uma delas seria dividir o contrato atual, que abrange a “prestação e exploração dos serviços de transporte coletivo público”, em mais de um edital. Dessa forma, poderiam ser feitos licitações diferentes tanto para as garagens quanto para os ônibus que atenderiam ao transporte coletivo, além de outra concorrência para a prestação do serviço em si. Uma proposta alternativa seria desapropriar os imóveis que servem de garagem atualmente. Contudo, essa medida dependeria de uma análise financeira mais aprofundada para se mostrar ou não viável.

Outra opção a ser avaliada é a frota pública, que seria cedida às empresas que operassem o sistema de maneira gratuita. O BNDES possui uma linha de crédito específica para transporte coletivo com juros muito menores que a remuneração atualmente paga para as concessionárias. Adotando a frota pública, as empresas ficariam responsáveis apenas pela operação do transporte coletivo e por gastos com insumos, manutenção de veículos e despesa de pessoal. Assim sendo, a forma de remuneração do contrato seria alterada e a tarifa técnica seria reduzida, tendo como base os atuais valores de rentabilidade e custo de financiamento praticados.

Por fim, a alteração da forma como as empresas são remuneradas presentemente poderia ser analisada. O modelo de tarifa técnica tem a vantagem de, no intervalo entre uma revisão no seu valor e outra, estimular as concessionárias a atrair mais passageiros para o sistema. Como a tarifa é fixada, quanto mais pessoas passarem a andar de ônibus, mais dinheiro as empresas faturam. Todavia, em situações nas quais a demanda varie muito, o sistema pode acabar sendo inviabilizado. Foi o que ocorreu durante a pandemia, quando a queda brusca no número de usuários forçou a adoção do regime emergencial de transporte, durante o qual as concessionárias foram remuneradas por quilômetro rodado.

Adotar a remuneração por quilômetro rodado em definitivo traria a vantagem de dar uma maior previsibilidade sobre quais seriam tanto as despesas da administração pública quanto as receitas das empresas. Contudo, traria a desvantagem de eliminar um incentivo à atração de mais passageiros para o sistema. Uma forma de minimizar esse problema seria adotar metas de resultado que aumentariam a remuneração das empresas. Dessa forma, se houvessem incrementos no número de usuários do transporte coletivo, parte da receita adicional poderia ser compartilhada com as empresas.

Conclusão

Como ficou evidente ao longo desse texto, o transporte público não é um tema simples e não existem soluções sem custos para que se busque a redução da tarifa para o usuário. No entanto, existem sim algumas medidas que o poder público poderia implementar ou ao menos avaliar e que contribuiriam com esse objetivo. Dentro do atual contrato, que vence em 2025, as opções disponíveis são menores e provavelmente seriam menos efetivas. De qualquer forma, a expansão da tarifa reduzida fora de horário de pico e da integração temporal seriam medidas praticamente “indolores” e que poderiam trazer efeitos positivos. A Prefeitura poderia, inclusive, realizar essas expansões de maneira temporária para que os efeitos financeiros das mesmas sobre o sistema pudessem ser avaliados antes de serem implementadas em definitivo.

Na futura licitação, cujo edital deve sair ainda na atual gestão municipal, há mais espaço para inovação. Em primeiro lugar, é fundamental que haja uma maior concorrência no próximo contrato. Somente através de uma maior competição será possível que os custos para o usuário e para a administração pública sejam minimizados. Para tanto, seria importante que o futuro contrato fosse dividido tanto em lotes menores quanto em diferentes tipos de objeto, sendo um edital diferente para garagens, um para a frota e um para a prestação do serviço em si. Mudar a forma de remuneração das empresas, substituindo a tarifa técnica pelo modelo de quilômetro rodado com metas de produtividade também traria o efeito positivo de dar uma previsibilidade maior para as despesas da administração pública e as receitas das concessionárias. Prestar o serviço de transporte através de frota pública também é uma opção que parece bastante vantajosa atualmente, uma vez que as taxas de juros que o BNDES cobra para empréstimos dessa natureza são bem menores do que a rentabilidade acordada em contrato que as empresas recebem.

Por fim, algumas considerações finais valem ser feitas. Existem várias questões que passaram ao largo desse texto por limitação de espaço, uma delas a integração metropolitana, cuja distribuição de ônus e bônus é sempre polêmica e coloca a capital paranaense, os municípios da Grande Curitiba e a Comec uns contra os outros. Também é bom mencionar que tratamos neste artigo somente das medidas que poderiam ser tomadas dentro do âmbito municipal, deixando de lado eventuais soluções que necessitariam de intervenção de outras instâncias do poder público.

Dito isso, vale citar de passagem o projeto de lei que está tramitando no Congresso Nacional de autoria do deputado Gustavo Fruet (PDT-PR), que trata da “universalização do vale-transporte”. Segundo a proposta do deputado, todas as empresas com mais de 9 empregados localizadas em municípios de mais de 100 mil habitantes ou em regiões metropolitanas teriam que repassar 3% do valor de suas folhas salariais para os respectivos operadores dos sistemas de transporte público municipal. Como contrapartida, as empresas receberiam um quantitativo de vales-transporte proporcional ao número de empregados, que deveriam ser repassados para os trabalhadores. O grande benefício dessa proposta seria a ampliação do financiamento dos sistemas de transporte municipais, o que viabilizaria possíveis reduções na tarifa.

Apesar da aridez do tema, esperamos que com esse texto tenhamos conseguido atingir o objetivo de contribuir para o debate público. O transporte coletivo é de fundamental importância, especialmente para os trabalhadores de menor renda, e garantir passagens acessíveis e um serviço de qualidade deve ser uma prioridade para as administrações municipais de todo o país. Em tempos de aquecimento global, esses objetivos são ainda mais nobres, uma vez que o transporte coletivo, em geral, emite menos gases de efeito estufa do que o transporte individual. O transporte público, portanto, longe de ser algo ultrapassado e que deva ser superado, é uma peça importante para garantir o bem-estar tanto dos que hoje vivem quanto das gerações futuras.

PS: O novo reajuste do diesel, divulgado na quinta-feira (10) vai gerar mais uma revisão da tarifa técnica.

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